文章摘要：作者用自己20多年來研究殯葬管理和服務(wù)的經(jīng)歷，扼要論述了目前中國殯葬管理所面臨的百姓與國家、百姓與殯儀館、政府各職能部門之間和國有殯葬業(yè)與民營殯葬業(yè)之間等四個矛盾；分析了百姓辦喪難、業(yè)者經(jīng)營難和政府管理難等三難問題；最后也闡述了有關(guān)實行“公民火葬政府買單”建議的形成、完善、爭議及其實行的重要意義。“能夠?qū)⒁粋€發(fā)展中的、全世界人口最多的國家，解決“死有所葬”的問題，這對全人類的殯葬改革，都會有所啟發(fā)；也是新一代民政人對世界文明史所做的貢獻之一。” 

中國的殯葬管理從來沒有向今天這樣，正被非常嚴峻的三難問題所困擾，既百姓辦喪難、業(yè)者經(jīng)營難和政府管理難！隨著計劃生育工作陸續(xù)的被國人所接受，殯葬管理已經(jīng)從十多年前的天下第二難，變成為名副其實的天下第一“難”！

 一 “三難”的主要表現(xiàn) 

筆者作為一個業(yè)余的殯葬業(yè)研究者，二十五年來有計劃的走遍了全國除臺灣以外的三十三個省市自治區(qū)和特別行政區(qū)的1300多家殯儀館、公墓、塔陵園，以及科研園所，跟蹤研究殯葬業(yè)的發(fā)展與管理。感受最深的是，從來沒有向現(xiàn)最近幾年，殯葬管理中的矛盾尖銳突出，殯葬管理越來越難。具體表現(xiàn)在：   

一是百姓與國家之間的矛盾。國家推行殯葬改革，出發(fā)點是節(jié)約土地、木材、殯葬費用和環(huán)保，目的是為了保護中華民族生存和發(fā)展所需要的環(huán)境和條件，最終受益者還是每位公民和子孫后代。但目前的情況是：（1），由于宣傳、教育和政策的缺失，許多的百姓并不了解殯葬改革的真正意義，很多人感覺到是在被強迫實行火葬，本身就有很大的不滿情緒；因此在廣東的某些地區(qū)，寧愿花七八千元買具廣西的遺體代替老人去火葬，自己則期盼入土為安。（2），因為地方政府對火葬后骨灰的處置監(jiān)管不利，二次棺葬和立碑造墳沒有人管，殯葬改革的意義沒有體現(xiàn)，許多人對推行火葬感到茫然，土地、木材、費用都沒有節(jié)約了，推行火葬究竟是為了啥？如筆者去年在湖北枝江殯儀館調(diào)研時所見，該市100%的火葬率后面，是90%左右的大棺材和立碑造墳；（3），有的地方百姓對國家殯葬改革不理解，不允許殯儀館建在本地。如廣東和平縣，為了選址建殯儀館，十年中七八個選址都因為當?shù)厝罕姴唤邮芏艞?。最后在無奈中確定新址，開工建設(shè)時又發(fā)生了嚴重的干群沖突，不得不靠出動武警來維持施工次序。   

二是百姓和殯儀館之間的矛盾。殯儀館作為國家殯葬改革的主力軍應(yīng)該得到國家財政的支持，同時他又是代表政府職能部門為黨分憂為民解愁做善事的，理應(yīng)得百姓的理解和支持。但目前的情況不容樂觀：社會上的殯葬企業(yè)和亂象無人管，殯葬客戶在醫(yī)院太平間、在私營用品商店和個體服務(wù)處被宰了無處發(fā)泄，就拿國家的殯儀館當出氣桶，稍有不甚就招來天價索賠；這樣的案例幾乎每年都有。近十年來，地方政府將殯儀館或?qū)嵭胸斦嗄獭⒆载撚?；或改制拍賣為私營企業(yè)；或以影響以招商引資為名，將殯儀館一再搬遷，搞的無安身之地。業(yè)務(wù)主管部門還聲嘶力竭的加壓，要超常規(guī)跳躍式發(fā)展，殯儀館一要生存二要發(fā)展，只能從極其有限的尸體上做文章，不可避免的出現(xiàn)水漲船高的費用增加，“人死不起”的呼聲和“殯葬暴利”的排名如雷貫耳的出現(xiàn)在各大媒體中。每一起極端個案的出現(xiàn)，往往都會演變成為對整個行業(yè)的指責和聲討。   

三是政府各職能部門之間的矛盾  個別的地方政府不是把殯葬改革當“事業(yè)”做，而是當產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，有的將“以罰代化”創(chuàng)收的數(shù)百萬收入作為政績寫進人大會議的報告；如四川大足縣雍溪鎮(zhèn)農(nóng)民袁顯志的葬母經(jīng)歷就很說明問題。他的父母3年前同一天去世，分別下葬時被“照顧”只交了母親一個人的5000元土葬罰款；沒想到3年后，鎮(zhèn)政府說又要收5000元罰款，理由是當時只收了一個人的土葬罰款，另一個要補上，否則要起父親的尸。雍溪鎮(zhèn)政府義務(wù)監(jiān)督員張明祥反映：鎮(zhèn)政府殯改罰款額2001年54萬元，2002年82萬元，2003年38萬元。張明祥說，這是每年鎮(zhèn)人代會公布的【注2】。有的在火葬區(qū)內(nèi)對“棺材專業(yè)村”實行政策性保護，不容民政部門查處；許多地方上的物價、檢察、審計、紀檢、環(huán)保等職能部門，對于社會上的殯葬市場亂象很少過問，到是對國有殯儀館特別的感興趣，今天一撥來審計，明天一撥來檢查，少則吃喝拿要，多則罰個三、五萬甚至數(shù)十萬；有的殯儀館長在與筆者座談時講，他們有的一天最多接待過四起這樣那樣的職能部門來檢查，來到之后，少則宴請招待，多者給“卡”了事，否則“罰款”伺候。在錯誤輿論的影響下，在許多的政府職能部門眼中，殯儀館成了唐僧肉，不吃白不吃，輪番“掃蕩”已見怪不怪了。   

四是國有殯葬業(yè)與民營殯葬業(yè)之間的矛盾 2009年4月，筆者在河北考察時看到，河北省殯葬協(xié)會主辦的《河北殯葬》載有一篇調(diào)研報告，很能說明問題。這份報告的作者是張鐵軍、嘩磊二同志。他們對河北省不同類型的地市縣139位去世者喪葬消費的抽樣調(diào)查，他們的累計消費平均每個是8073元。其中在殯儀館墓園內(nèi)的消費是1216元，占15.1%；在殯儀館外的社會消費是6857元，占總消費額的84.9%。明明是殯葬消費的大頭在社會上，而不是在殯儀館內(nèi)。但是絕大多數(shù)的媒體一提殯葬暴利就對準了殯儀館。社會上的不法商戶和個體服務(wù)者，也都在不遺余力的抹黑殯儀館。殯儀館幾十號人在那里服務(wù)、上千萬的設(shè)施設(shè)備在那里投入他們不提，骨灰盒一個多少錢他們記得清楚，用看似相似的偽劣產(chǎn)品與國家殯儀館的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品搞價格戰(zhàn)，使許多的客戶上當受騙。國有殯儀館、殯葬服務(wù)中心、陵園，是政府編制，民政、物價、財政、政法、人事等多部門控制管理的公益性服務(wù)單位；而非政府部門組織的民營殯儀館、陵園、殯葬用品商店、殯儀服務(wù)公司等，除到工商部門辦理企業(yè)登記以外，幾乎失去所有的監(jiān)管。即使同臺競爭也是在沒有可比性下的不公平競爭。如遼寧中部的一位殯儀館長給我講了他們是如何放棄骨灰盒市場的經(jīng)歷。物價部門給他們規(guī)定，每只盒的定價不能超過進價的30%；財政部門又規(guī)定，他們作為預(yù)算外資金管理單位，預(yù)算外的收入必須將30%上繳國庫。這樣一算，100元進價的骨灰盒只能賣130元；這130元的收入要提出30%既39元上繳財政，每銷售一只盒不但沒有分毫收入還要賠上9元錢。為了單位生存，干脆全部放棄。   

由以上四大矛盾可歸納可知，現(xiàn)在的殯葬管理與事業(yè)有如下三難：   

百姓辦喪難。   

國家推行殯葬改革的初衷和歸宿，是以節(jié)儉、文明、環(huán)保為首選。但看今天許多地方的殯葬現(xiàn)狀，尤其是率先富裕起來的沿海和南方地區(qū)，墓地費用的奇高和殯儀館辦喪難，早已成為社會輿論的焦點之一。截止2008年低，全國僅有殯儀館1694家，還有1400多個縣市沒有殯儀館。即使在有殯儀館的地方，上百萬人或幾百萬人只有一家殯儀館，的確讓普通的百姓感受到了辦喪之難。最近幾年的殯儀館改制或民營化，更使得百姓辦喪難雪上加霜，如去年國慶節(jié)期間，僅有8萬人口的小城湖南瀏陽，在有兩家殯儀館競爭的情況下，卻出現(xiàn)了老百姓無處辦喪事，不得不遠赴長沙或株州去火化的尷尬局面。   

業(yè)者經(jīng)營難。   

中國的殯葬業(yè)者和國外同行業(yè)者的最明顯不同點是，中國的殯葬業(yè)者（國有）大部分都承擔者管理職能，吃的是政策飯，改革是主旋律，政策是生命線。因此，有了政策就燦爛，政策一變就完蛋。    

國有的殯葬業(yè)者，極少的一部分在偷笑，地緣優(yōu)勢給了他們穩(wěn)定而豐厚的暴利；而絕大部分的業(yè)者因被指暴利都在喊冤；除東部沿海和南方較大城市少數(shù)殯儀館賺個盆滿盅溢外，全國有80%以上的地市級以下殯儀館都在喊冤（被指暴利）中慘淡經(jīng)營。是事業(yè)沒有經(jīng)費，說企業(yè)又要承擔社會殯葬事務(wù)管理的責任和五保、低保、無名尸體的殯葬義務(wù)。殯儀事故的高額賠償，讓許多的中小殯儀館苦不堪言。衛(wèi)星發(fā)射航天飛船等高精端科技還難免會有差錯，但經(jīng)營殯葬，殯葬客戶容不得絲毫的出錯，哪怕如“慈父慈母”一字出錯，都會招來天價索賠。傳統(tǒng)觀念的偏見、社會輿論的壓力、政府的不重視、客戶的不理解等，即使在經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海省份山東，殯儀館連正常的職工基本工資都難以按月足額發(fā)放的也非個別。 

政府管理難 

殯葬事務(wù)關(guān)系到每個家庭或個人。殯葬要管理，要改革，怎么管，怎么改，改到什么程度，的確傷透了許多管理者的腦筋。一提殯葬都承認，有人類以來就有殯葬。凡有人的地方就有殯葬事務(wù)?？墒?，環(huán)顧今天，三百六十行，哪行沒有自己的“法”來管理？哪個行業(yè)沒有刑法的“罪”來量刑？殯葬管理的確沒有。因為沒有法就無從定罪。因為無法，殯葬客戶的最基本權(quán)利就難以保障；因為無法，廣東廣西的個別業(yè)者，竟敢將尸體變成了搖錢樹倒買倒賣；因為沒有法，許多土葬后的遺體或被人挖出就地焚化；或被殯儀館人員偷挖后運走，等待后人再去火化，生者的尊嚴蕩然無存。筆者曾經(jīng)在二十年前報道過的“用侮辱死者來懲罰生者”的現(xiàn)象還很嚴重【注4】。公民應(yīng)該如何的“依法殯葬”，業(yè)者如何的依法經(jīng)營和服務(wù)等，都是急待解決的問題。 

僅有的一部“條例”也是在十多年前出臺的。俗話叫違法犯罪，因為沒有國家權(quán)威的殯葬法，因而也就在我們的刑法典中找不到相應(yīng)的類似于“妨害國家殯葬改革罪”、“破壞國家殯葬管理秩序罪”等。諸如“誰有權(quán)處理死者的遺體？”、“要不要強行推行火葬？”、“公民火葬的最基本費用是否需要政府埋單？誰（地方財政、國家財政）來埋單、怎么埋單？”等問題，成為困擾殯葬立法的難點和焦點。使得沒有一部行政法規(guī)向“殯葬管理條例”的修改這樣難，從2001年年底起到現(xiàn)在，歷經(jīng)九年難完成。 

二 “三難”的根源分析 

（一）是殯葬活動自身的特殊性 

從社會上的諸多事情中看殯葬的特殊性?，F(xiàn)在，的確有許多的部門或行業(yè)，都在強調(diào)自己的特殊性而要求給予政策傾斜或政府保護。教育很重要，但還有人不上學或中途輟學；民航很重要，人們可能選擇自駕或鐵路；在多如牛毛的“特殊”事務(wù)中，死亡的“唯一性”和絕對的“平等性”是有別于其他部門或行業(yè)，才使得立法或改革顯得異常的困難。求學、出行、婚姻、旅游、事業(yè)等都有多項選擇供參考，惟獨生命只有一次，葬禮沒有再來或彩排。因此，火化錯一具尸體最起碼引起三家的矛盾（殯儀館與甲乙兩客戶、兩客戶之間），殯葬經(jīng)營的高風險成本由此產(chǎn)生。在其他服務(wù)領(lǐng)域，商品或服務(wù)出點差錯都賠償明碼標價有規(guī)可尋，有價賠償，但對殯葬業(yè)來講，尸體、骨灰、感情是無價的，少則數(shù)千多者數(shù)十萬的索賠，國家沒有制定統(tǒng)一的標準。如貴州省貴陽市最近發(fā)生的一起錯化事件，就以賠償客戶12萬多元來了結(jié)注【5】。殯葬經(jīng)營的高風險、高成本，不可避免的促使經(jīng)營者要靠高利潤來維持，殯葬費用的奇高又帶來出錯后的天價索賠，以及犯罪分子的盜竊尸體或骨灰盒后在訛詐殯儀館塔陵園。其他各行各業(yè)在本行業(yè)低迷或飽和時，可以轉(zhuǎn)產(chǎn)或一業(yè)為主多種經(jīng)營，但殯葬業(yè)卻不能。   

（二）歷史原因（傳統(tǒng)與現(xiàn)實）   

以孝道文化核心、以土葬為首選是中國漢民族殯葬數(shù)千年基本未變的主流。而現(xiàn)今的殯葬管理則是以推行火葬為主旋律，管理服從服務(wù)于改革。在信仰比較單一或行政命令決定一切的特殊時代，火葬場雨后春筍般的崛起，尸體都無條件的火葬，殯儀館經(jīng)費有國家全額撥付，三難矛盾并不突出。改革開放三十年后的今天，市場大潮沖擊著每個領(lǐng)域，人人在依法辦事的同時，都在學會尋求法律來保護自己的權(quán)利。在“人命關(guān)天”的國度里，人們忽然發(fā)現(xiàn)，連許多很一般的新生事物都有法可依的中國，關(guān)乎每個人人生最后一關(guān)的殯和葬卻找不到國家大法來給予保護，管理者的行為不能理直氣壯。

（三）和國外相比，殯葬改革是強力推進的政府行為   

和世界上其他主要國家相比，我國的殯葬改革是根據(jù)我國的最基本國情制定的，方向明確，成就巨大，深受國際殯葬業(yè)者的敬佩。為什么壟斷、暴利的指責雖然在外國也有，但沒有向我們現(xiàn)在這樣強烈，是因為在世界各國（主要國家）的殯葬改革是提倡、鼓勵而非強制。就連我國人地矛盾非常突出的香港和臺灣地區(qū)，也是自愿選擇和提倡鼓勵為主。我們現(xiàn)在的殯葬改革是國家行為而非所有百姓的自愿行為。就象一口棺木少則近千元多則上萬元，沒有喊貴的，因為那是自愿，沒有人強迫他買。 

三  三岔路口的決擇

面對三難，我們處在了一個極其關(guān)鍵的三岔路口……面對“三難”，我們不是無路可走。也有三條路可供選擇，這就是：推行火葬，實行其基本費用的政府埋單為上策；在維持現(xiàn)有格局的前提下，糾偏補漏為中策；借鑒西方或歐美模式，土葬、火葬自由選擇為下策。篇幅所限，今就推行公民火化政府買單的建議略作闡述。 

（一） 建議的形成與完善 

筆者是在2001年看到臺灣的殯葬改革相關(guān)材料時，受到啟發(fā)開始思考這一問題的。臺灣地區(qū)的火葬率在1971年之前不到1%。1971年后開始推行火葬，起初是鼓勵，政府出錢本地人免費火葬。他們的火葬率提高很快，到現(xiàn)在為止已經(jīng)達到87%以上。2003年我去廣東，在佛山、中山等殯儀館座談，與他們談起我想建議實行免費火葬的事情，他們除了表示堅決支持外，還提出修正了臺灣地區(qū)可行而我們不行的“本地人免費、外地人高收費”的情況。理由是，在廣東珠三角地區(qū)，殯儀館火葬的外地人都在30%以上，而這些來自全國各地的絕大多數(shù)都是農(nóng)民工，連殯葬的基本費用都難出，所以最應(yīng)該解決的是他們。南海區(qū)殯儀館曾海潮主任告訴筆者，他們館每年光為農(nóng)民工、無名尸、特困、低保戶免掉的費用就超過700萬。在此之前，我設(shè)想的是應(yīng)該在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)先實行政府買單，這次的座談改變了我的觀點，要做就要形成全國一盤棋的“政策”。 

后來幾年我又在福建、浙江、江蘇、新疆和東北地區(qū)調(diào)研，逐步的完善著我的最初設(shè)想。到2006年9月完成“關(guān)于推行火葬政府買單、殯儀服務(wù)全面放開”的建議稿，其核心是：“為了推行火葬，凡中華人民共和國公民去世后實行火葬的，其基本費用（包括火化費、接尸費、三年內(nèi)的骨灰寄存費）等實行免費”。建議形成后最先發(fā)表在了新華網(wǎng)和人民網(wǎng)的論壇上，立即引起不小的轟動和跟貼，后來包括安徽黃山市政府網(wǎng)站等在內(nèi)的數(shù)十家網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。在論壇觀察了半個月后我心里有底，后又于2006年10月刊發(fā)在了有我自己主辦的內(nèi)部報紙《環(huán)球殯葬報》一版上，先后贈郵全國部分殯儀館。2007年國務(wù)院法制辦在公開了關(guān)于修改殯葬管理條例向全民征求意見信箱后，我又發(fā)送給國務(wù)院法制辦。法制辦領(lǐng)導對該建議給予了叫好的評價后將該文批轉(zhuǎn)到民政部。2007年的8月27日，民政部社會事務(wù)司趙海處長將領(lǐng)導的意見傳達給我并要求將建議的原件完善后發(fā)回部里。    

（二） 推行火葬政府買單的現(xiàn)狀及爭議   

2009年12月20日前后，全國大小媒體包括部分地區(qū)的手機報都在傳播的與民政事業(yè)有關(guān)的信息是，國家將實行殯葬基本費用的政府買單！民政信息、新聞天天有，為什么惟獨該信息能成為競相傳播的新聞呢，筆者認為他主要是順應(yīng)了民意，符合人民的期盼。因此，我在2010年1月9日的環(huán)球殯葬報一版頭條，用了“有中國特色的殯葬改革新思路逐漸形成，我國將逐步推行公民（火葬）基本費用的政府買單”為套紅標題，刊發(fā)了民政部《關(guān)于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展的指導意見》。我認為，該意見是中國殯葬改革史上的一個重大轉(zhuǎn)折點，具有里程碑的意義。從2007年5月起，河北遷安率先在全國第一個實行“公民火化政府買單”到現(xiàn)在，全國已經(jīng)有北京、河北、河南等九個省市、自治區(qū)的50多個地方，先后實行了各自不同的“政府買單”方式，概括的講有全部買單的，如北京每人補貼5000元，實行城鄉(xiāng)一體的補助；有大部分買單的，如河北遷安包括火化費、遺體接運費、100元的紙棺費、200元的骨灰盒費等；小部分買單的，如河南孌川、永城等地，是火化費和遺體接運費等。遼寧、廣東、山西、浙江等地也有部分城市實行低保、特困戶或無名尸實行政府買單。 

從所有實行全部或部分費用政府買單的地區(qū)來看，用“好評如潮”來概括不算夸張。但任何事情都有兩面性，反對的聲音也不是沒有，盡管雜音不斷，畢竟阻擋不了國家民政部為全國人民身后事著想的通盤考慮，還是將他寫入“意見”公之于眾，得到全國人民的拍手稱快。    

贊揚的聲音我不想多說，今只想將反對的意見略述一二。    

添亂說。個別的業(yè)者說：殯葬基本費用的政府買單是給政府添亂！我回答他說，政府是誰的政府，難道不是人民的政府？為人民解決困難，是政府的職責和義務(wù)，怎么是添亂呢？   

 有限說。“國家的財政是有限的，需要做的事情很多，不可能為這件事情來買單。”個別的財政部門說。我說，國家的財政來至何處，難道不是來自人民？人命關(guān)天，奉獻一生的國民去世了，這最后一次的消費，還是響應(yīng)黨的號召，拒絕土葬，實行火葬，最基本的費用政府就負擔不起？    

無錢說。“部分地方的公務(wù)員工資和教師的工資都難以及時發(fā)放，怎么有錢為火葬的費用再來買單？”我說，如果連國家公務(wù)員的工資和教師的工資都難以發(fā)放，說明這地方已經(jīng)貧窮到了極點。在這么貧窮的地方，在推行殯葬改革有意義嗎？老百姓肯定比國家公務(wù)員收入更低，讓他們再承擔火葬的費用顯然脫離實際。因此，我毫不客氣的說，如果在這樣的地方需要進行殯葬改革，就更需要火葬基本費用的政府買單！     

災(zāi)難說。“我們用幾十年的奮斗所換來的職工福利，會因為政府買單而拋棄！如果實行了政府買單，誰還愿意來從事這人人瞧不起的殯葬業(yè)？這對百姓來講是好事，但對于我們業(yè)者來講無疑是災(zāi)難！”我說，請換位思考，如果你不從事殯葬業(yè)，而是社會上的普通一員，你怎么考慮？你心理一定很清楚！    

難言說。“我們從心理講期盼火葬費用的政府買單，但也有苦難言，擔心一旦實行了政府買單，我們就沒有了現(xiàn)在的人財物的自主權(quán)。……”   

（三）推行火葬實行（基本費用）政府買單的重要意義 

第一 推行殯葬基本費用的“公民火葬、政府買單”是我們民政人學習三個代表、踐行科學發(fā)展觀的最直接體現(xiàn)，是為構(gòu)建和諧社會、一切從人民群眾的需要為出發(fā)點和落腳點的成果之一，應(yīng)該毫不含糊、理直氣壯的堅持和完善。

第二，強力宣傳和推進“公民火葬、政府買單”，是堅持和落實國家殯葬改革計劃的重要保證，是扭轉(zhuǎn)目前民政人因為殯葬管理亂象而備受指責的難得契機，北京市民政局在2009年政府部門測評中名列第一就是最好的佐證。

第三，殯葬基本費用的政府買單，是加強殯葬管理、推進殯葬改革和發(fā)展殯葬事業(yè)化“危”為“機”的最佳機會，是解決群眾辦喪難、業(yè)者經(jīng)營難和政府管理難的最有效措施之一。

第四，推行和完善殯葬基本費用的政府買單，是讓每位公民分享國家改革開放成果的最公平、也是最后一次的體現(xiàn)。讓弱勢群體的群眾一分錢不花就能“死有所葬”，讓中產(chǎn)以上的富裕群體，在享受國民待遇之后，也能夠有機會適度消費，給親人以孝心和尊嚴。

第五，能夠?qū)⒁粋€發(fā)展中的、全世界人口最多的國家，解決“死有所葬”的問題，這對全人類的殯葬改革，都會有所啟發(fā)；也是新一代民政人對世界文明史所做的貢獻之一。