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業(yè)、殯葬行業(yè)之所以引起這么大的關(guān)注，最吸引大家眼球的可能就是所謂暴利問(wèn)題。殯葬到底是否存在暴利，如何看待其暴利？殯葬話題平常主流社會(huì)不怎么討論，如果不是因?yàn)樗谋├鹞覀兣d趣的話，估計(jì)大家今天也不會(huì)坐在這里。我會(huì)從兩個(gè)角度來(lái)講，一個(gè)是對(duì)現(xiàn)在的法律制度反思，二是就行業(yè)現(xiàn)在的問(wèn)題跟大家研討一下。
先從條例開(kāi)始。這個(gè)條例立法本質(zhì)上是否夠，這個(gè)條例的制定背景比較有意思，長(zhǎng)期以來(lái)，幾乎對(duì)中國(guó)的殯葬立法圍繞著一個(gè)理念：殯葬改革。新中國(guó)成立不久，內(nèi)務(wù)部發(fā)布?xì)浽岣母锕ぷ饕庖?jiàn)，這個(gè)意見(jiàn)的主旨思想是在全國(guó)推行火葬，50年代毛澤東倡議火葬，二次革命骨灰都不保留，非常徹底的唯物主義思想。1985年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》，這可以看成是我國(guó)第一個(gè)全國(guó)性的行政文件，這個(gè)規(guī)定之后，接著出現(xiàn)了很的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)的問(wèn)題比較多在哪里？一個(gè)是亂建公墓，亂埋亂葬，第二是喪事、封建迷信活動(dòng)時(shí)有所抬頭，第三是殯葬設(shè)備和用品、市場(chǎng)混亂，質(zhì)量無(wú)法控制，侵害到了群眾的權(quán)益。針對(duì)這三個(gè)問(wèn)題，為了強(qiáng)化當(dāng)時(shí)殯葬管理的執(zhí)法力度和執(zhí)法權(quán)威，健全殯葬法制體系，提高法治化水平，1997年我們就通過(guò)了《殯葬管理?xiàng)l例》，這個(gè)條例頒布后和1985年的暫行規(guī)定相比有一定的進(jìn)步，從某種意義上講，確立起了殯葬行業(yè)的具體制度，包括殯葬立法的宗旨、殯葬管理的方針、火葬區(qū)非火葬區(qū)劃分的原則、殯葬的行政管理體制、殯葬的設(shè)施管理、喪事活動(dòng)管理、殯葬設(shè)備和殯葬油品管理、法律責(zé)任等，這個(gè)條例實(shí)施到今天，十幾年過(guò)去了，這個(gè)條例訂立不久就有了很多爭(zhēng)議，條例在實(shí)施過(guò)程中實(shí)施效果有一些，我們今天主要來(lái)講一下問(wèn)題：
第一，殯葬設(shè)施沒(méi)有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃中。城市里隨著人口膨脹，北京是一個(gè)例子，很多設(shè)施設(shè)備在增加，但殯葬設(shè)備只是在不斷外遷，沒(méi)有納入到城市規(guī)劃里，甚至在公墓，為什么公墓會(huì)有暴利，這與土地制度有一定的關(guān)聯(lián)。
第二，殯葬改革內(nèi)容和目標(biāo)存在一定程度的曲解，對(duì)殯葬改革的認(rèn)識(shí)，當(dāng)時(shí)直接理解為火化率越高越好，推行火化政策，把殯葬的改革最后要過(guò)渡到不保留骨灰程度，后來(lái)的立法里，其實(shí)把這個(gè)改革內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行了很大曲解，所有導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)過(guò)一些惡性事件。
第三，火葬區(qū)與非火葬區(qū)的劃分不切實(shí)際。在《殯葬管理?xiàng)l例》里規(guī)定了一定的條件，但可以看到，在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)過(guò)由于不好劃定非火葬區(qū)而不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。
還有是行政執(zhí)法存在越位、缺位的尷尬。
仔細(xì)去看，還會(huì)發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，比如說(shuō)這個(gè)條例跟上位法存在沖突，和其它法律法規(guī)銜接不順暢，涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法基本上沒(méi)有銜接，殯葬立法目的是要重新審視的，對(duì)殯葬立法到底達(dá)到什么目的，并不是推行改革，立法不可能成為改革工具，殯葬改革的推動(dòng)作為立法目標(biāo)本身存在問(wèn)題。
殯葬管理體制存在嚴(yán)重缺陷。還有政府職責(zé)需要進(jìn)一步理清，目前在殯葬行業(yè)里關(guān)于政府職責(zé)問(wèn)題并不是很清晰。遺體管理和死亡證明制在條例里故意簡(jiǎn)化，公墓管理也缺乏清晰思路，區(qū)分有問(wèn)題，因?yàn)槭峭ㄟ^(guò)城鄉(xiāng)來(lái)區(qū)分的。殯葬從業(yè)成員的資質(zhì)管理制度未能明確，很多把殯葬業(yè)的職責(zé)也包括在內(nèi)，因?yàn)樗麄兪菤浽釓臉I(yè)人員。殯葬中介成為立法空白，條例里并沒(méi)有對(duì)殯葬的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確。特殊人群的殯葬問(wèn)題沒(méi)有顧及，比如發(fā)生重大自然災(zāi)害大量死亡人口怎么處理，發(fā)生SARS這樣的傳染病怎么辦，也沒(méi)有規(guī)定突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，殯葬行業(yè)自律以及殯葬協(xié)會(huì)方面缺乏規(guī)定，這個(gè)行業(yè)的自律本來(lái)是通過(guò)協(xié)會(huì)自律，但法律缺乏這方面的規(guī)定，使得協(xié)會(huì)有關(guān)方面職能得不到一定的立法支撐。當(dāng)時(shí)我們對(duì)這個(gè)條例做了一個(gè)診斷。
在這個(gè)問(wèn)題上，我對(duì)幾個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題給大家逐步來(lái)探討一下，當(dāng)時(shí)也是我們比較頭疼的幾個(gè)問(wèn)題：
第一，火化改革政策到底怎么看待。從火化改革政策來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)一直被認(rèn)為是殯葬改革的方向和目標(biāo)，那是否還要繼續(xù)推行火化，以什么方式推行火化？從我們調(diào)研來(lái)看，實(shí)際上這幾年來(lái)的火化率基本上在50%左右，而我們看一些國(guó)家并不強(qiáng)制推行火化政策的，他的火化率肯定也是這個(gè)水平，如果別人選擇通過(guò)其它的方式，并不是強(qiáng)制推行，可能也達(dá)到一定的目標(biāo)?；鸹癄?zhēng)議為何這么大？當(dāng)時(shí)理由有很多種，首先是可以節(jié)約土地，這是一個(gè)重要的理由，認(rèn)為中國(guó)目前人均可利用的土地資源非常稀少，認(rèn)為這幾年以來(lái)，由于火葬之后可以節(jié)約用地；第二認(rèn)為可以節(jié)約木材；第三，火葬的推行有利于公共安全，認(rèn)為人的遺體本身就是一個(gè)巨大的定時(shí)炸彈，處理不好會(huì)導(dǎo)致疾病流行，通過(guò)火葬可以避免群體性的衛(wèi)生事件發(fā)生；第四認(rèn)為火葬有利于人們觀念的改變，這是當(dāng)時(shí)推行火葬非常重要的一些理由。另一方面反對(duì)意見(jiàn)也非常尖銳，說(shuō)節(jié)約土地，實(shí)際上并沒(méi)有節(jié)約，因?yàn)榛鸹皇墙鉀Q了遺體的處理方法，并沒(méi)有解決遺體的安葬，所以在很多地方會(huì)出現(xiàn)把骨灰盒用大的墓穴進(jìn)行土葬，火化也不見(jiàn)得省木材，因?yàn)榛鸹蟮墓腔疫€是放在棺材里的，而火化本身也會(huì)消耗很多能量，比如汽油、石油，也是很高的成本，有很多反對(duì)意見(jiàn)，最基本的反對(duì)意見(jiàn)在于火化跟中國(guó)傳統(tǒng)的墓葬方式不相吻合，對(duì)中國(guó)大多數(shù)公民來(lái)講還是愿意選擇入土為安的方式。
爭(zhēng)論非常尖銳，從我們調(diào)研來(lái)看，如果現(xiàn)在要改變火葬的方式可能性非常小，為什么？從80年代開(kāi)始甚至在以前我們一直在推行火葬方式，逐漸改變著人們的觀念，比如現(xiàn)在有些人火化以后，不見(jiàn)得去墓葬，可能采取海葬、花葬、集體葬等等，如果不推行火葬，有人擔(dān)心這個(gè)觀念會(huì)回潮，原來(lái)所做的一些貢獻(xiàn)就全部化為烏有了。第二我國(guó)殯葬改革進(jìn)行了幾十年，相對(duì)來(lái)說(shuō)有完善的體系甚至包括一些設(shè)施，現(xiàn)在為了養(yǎng)這個(gè)火化場(chǎng)，在某種意義上也要推行火化。一些物質(zhì)和觀念的改變，火葬方式會(huì)進(jìn)行下去，在公墓政策上難度很大?；剡^(guò)頭看一下《殯葬管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定“我國(guó)殯葬管理的方針是“積極地、有步驟地實(shí)行火葬，改革土葬，節(jié)約喪葬用地，革除喪葬陋俗，提倡文明節(jié)儉辦喪事。”這里講的是合理、積極的、有步驟的，但現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中變成了強(qiáng)制推行，這種做法有違條例規(guī)定，從我們的研究來(lái)看，火葬推行應(yīng)該是因地制宜，不能完全劃分，我們?nèi)ベF州比較偏遠(yuǎn)的地方，山區(qū)樹(shù)林特別好，如果在那邊土葬的話一點(diǎn)問(wèn)題沒(méi)有，因?yàn)槿丝跊](méi)那么密集，但也劃了火化區(qū)，什么概念？特別離譜的個(gè)案是死亡的地方到最近的火葬場(chǎng)可能幾百公里，把他運(yùn)過(guò)來(lái)，火化完了再運(yùn)回去，再去墓葬，這中間花的成本非常高。城市由于土地的高度稀缺可以推行火葬，農(nóng)村可以提倡火葬，但不能夠強(qiáng)制，有條件的地方鼓勵(lì)一些跟本地區(qū)相適應(yīng)的墓葬方式。
第二，火化殯葬基本費(fèi)用是否需政府買單。如果不推行火化，一般殯葬的基本費(fèi)用是否應(yīng)該由政府買單，北京出臺(tái)了規(guī)定基本費(fèi)用政府全部買單。我當(dāng)時(shí)做了一個(gè)不太妥當(dāng)?shù)念惐?，政府?qiáng)制推行義務(wù)教育，那政府就為義務(wù)教育買單，高等教育和職業(yè)教育沒(méi)有強(qiáng)制就不需要買單，殯葬也是這樣，如果強(qiáng)行推行火化，那有關(guān)費(fèi)用就應(yīng)該由你來(lái)買單，基本費(fèi)用由政府來(lái)買單，其它費(fèi)用由個(gè)人來(lái)負(fù)責(zé)。中國(guó)每年死亡人數(shù)是800萬(wàn)——900萬(wàn)之間，火化率是50%左右，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基本費(fèi)用在1000塊左右，運(yùn)送遺體、火化、骨灰盒，因此，一年的基本費(fèi)用大概40億，有些地方已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施這種制度，但政府買單還會(huì)涉及到很多問(wèn)題，比如說(shuō)政府買單之后，有些服務(wù)是屬于市場(chǎng)機(jī)制來(lái)選擇的，比如說(shuō)守靈問(wèn)題，守靈可能要租用殯葬里的小場(chǎng)所，那個(gè)價(jià)位很高，有的地方風(fēng)俗比較講究，三天守靈，或者時(shí)間更長(zhǎng)，這種費(fèi)用該由自己來(lái)?yè)?dān)。骨灰盒的問(wèn)題，大家對(duì)骨灰盒的暴利有很大的憤慨，骨灰盒價(jià)格有很大差異，從幾百塊一個(gè)一直到幾萬(wàn)塊一個(gè)，在所有的殯儀館都可以看到，人在那個(gè)時(shí)候消費(fèi)處于非理性狀態(tài)，尤其是至親死亡時(shí)肯定想買一個(gè)非常好的骨灰盒，當(dāng)然便宜也有，價(jià)值相當(dāng)就可以，骨灰盒采購(gòu)的價(jià)格跟你出的價(jià)格之間不能懸殊太大，否則那就是暴利，講骨灰盒貴時(shí)不能單獨(dú)說(shuō)骨灰盒貴，而是看他到底提供哪一類型的骨灰盒。還有服裝問(wèn)題、隨葬物品等，這都屬于自由選擇問(wèn)題，對(duì)于后者來(lái)講，政治只是引導(dǎo)，可以提倡從簡(jiǎn)辦喪事，沒(méi)有辦法說(shuō)只能選擇基本服務(wù)，現(xiàn)在的問(wèn)題是殯葬公共服務(wù)不能夠滿足我們的需要。大家如果到殯儀館訂一個(gè)場(chǎng)所很困難，限定得很死，想辦一個(gè)像樣的追思會(huì)，可能性很小，基本上就在那兒轉(zhuǎn)一圈，儀式就辦完了，缺乏對(duì)逝者的尊重。如果殯葬服務(wù)設(shè)施多元化、充足的話，這個(gè)喪事辦得不見(jiàn)得奢華，但非常有人性化，現(xiàn)在有關(guān)地方政府已經(jīng)開(kāi)始推行基本喪葬費(fèi)用政府全買單的問(wèn)題，但這個(gè)方式不能剝奪家屬的選擇。
第三，殯儀館包括殯儀設(shè)施是否允許民間資本進(jìn)入。我國(guó)殯葬管理?xiàng)l例早就規(guī)定外資可以進(jìn)，某種意義上來(lái)說(shuō)，民間資本可以進(jìn)入殯葬，但實(shí)踐中，殯葬主管部門在某種程度上是反對(duì)帶火化設(shè)施的殯葬設(shè)施允許民間資本進(jìn)入，主要擔(dān)心火化會(huì)毀滅罪證，唯有國(guó)有資本來(lái)支撐才不會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，但我覺(jué)得這個(gè)理由站不住腳，因?yàn)閺乃匈|(zhì)權(quán)結(jié)構(gòu)分析是否一定會(huì)出現(xiàn)毀滅罪證的違法行為是沒(méi)有邏輯上的關(guān)系，我們完全可以通過(guò)允許民間資本進(jìn)入，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)家有關(guān)部門監(jiān)管，從人的死亡到墓葬環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，可以派出專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)他們的日常工作進(jìn)行檢查就可以，所以民間資本進(jìn)入火化設(shè)施殯儀館在法理上不存在任何障礙。
第四，公墓是屬于基礎(chǔ)設(shè)施還是過(guò)渡性設(shè)施，為什么說(shuō)這個(gè)問(wèn)題？政府做城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，如果看成基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，要根據(jù)人口規(guī)模以及死亡率確定一定比例的土地，如果看成過(guò)渡性設(shè)施，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中進(jìn)行，土地使用上會(huì)進(jìn)行很大的限制，從現(xiàn)實(shí)情況和中國(guó)傳統(tǒng)文化和世界習(xí)慣來(lái)看，公墓屬于基礎(chǔ)設(shè)施的一種，公墓基礎(chǔ)設(shè)施定位也必須建立在實(shí)現(xiàn)有效循環(huán)利用的基礎(chǔ)之上，以不增加或者以一種非常緩慢的增加公墓總體用地的形勢(shì)，使公墓作為城市的一種基礎(chǔ)設(shè)施保留下去。從當(dāng)前來(lái)看，現(xiàn)在公墓用地情況非?；靵y，有些屬于建設(shè)用地使用權(quán)，而且是出讓的，住宅率使用權(quán)出讓是70年，還有一種是屬于集體土地，還有是林地，甚至有一些原來(lái)政府劃撥其它用途用地的也被來(lái)用公墓開(kāi)發(fā)，這樣一種非?；靵y的土地制度之后，在土地供應(yīng)方面非常不規(guī)范，而且土地供應(yīng)跟需求之間是嚴(yán)重脫節(jié)的，人為造成公墓用地的稀缺，從而推高了公墓價(jià)格。
越認(rèn)為是過(guò)渡設(shè)施越會(huì)造成公墓價(jià)格虛高，另外，公墓不見(jiàn)得是跟土地利用是矛盾的對(duì)立，公墓是傳承文化的很好載體，美國(guó)有一些非常好的公墓，不僅成為了城市非常難得的綠地公園，為市民提供了良好的休閑場(chǎng)所，同時(shí)包含了美國(guó)百年文化的人物博物館，再加上其中富含美國(guó)百年國(guó)家文化的脈絡(luò)底蘊(yùn)，這已經(jīng)成為美國(guó)宣揚(yáng)自己的國(guó)家意識(shí)形態(tài)，形成國(guó)家歷史氛圍的重要組成部分。中國(guó)很多公墓讓人很失望，我看完之后覺(jué)得就是水泥構(gòu)筑的場(chǎng)地，特別整齊，如果從遠(yuǎn)處看過(guò)去就是白花花一片，當(dāng)然有些公墓在實(shí)現(xiàn)園林化、生態(tài)化、工業(yè)化的特征。如果把公墓看成基礎(chǔ)設(shè)施的話，然后在墓穴的選材上不要選大量的石材，石材很貴，都是進(jìn)口的，木材省了，但石材浪費(fèi)得挺厲害，我們可以從墓穴建筑材料的標(biāo)準(zhǔn)上，盡可能使用環(huán)保的或者可降解的材料，中國(guó)人口這么多，有史以來(lái)也是幾千年的文化，我也沒(méi)看到中國(guó)死的人數(shù)把活人土地給占沒(méi)了，但為什么今天會(huì)面臨這樣的問(wèn)題？就是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在墓穴的材料跟以前相比真是不得了，現(xiàn)在墓穴材料是金剛石、大理石，都是不可降解的材料，并不是說(shuō)公墓不重要，而是怎么去調(diào)整建筑的標(biāo)準(zhǔn)，用材選用的問(wèn)題。
公墓作為基礎(chǔ)設(shè)施保留的話，并不意味著要大張旗鼓去擴(kuò)展公墓的面積，相反把公墓基礎(chǔ)設(shè)施精致化和以循環(huán)利用為前提。可以代繼，一般30年可以代繼，如果將墓穴使用期限定得稍微合理一點(diǎn)，后人可循環(huán)使用，現(xiàn)在公墓已經(jīng)出現(xiàn)了骨灰沒(méi)人認(rèn)領(lǐng)的情況，公墓如果做基礎(chǔ)設(shè)施保留的話，價(jià)格肯定會(huì)有考量，后面就會(huì)拿走，公墓基礎(chǔ)設(shè)施要考慮到可循環(huán)利用問(wèn)題。
上海已經(jīng)出現(xiàn)了死墓危機(jī)，沒(méi)有空穴可以提供，如果不循環(huán)使用，意味著這個(gè)墓穴已經(jīng)變成了一塊死墓，開(kāi)發(fā)者開(kāi)發(fā)完，前期資本拿走，就走了，墓地后續(xù)管理沒(méi)人接手，怎么處理？如果把公墓定位在基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)位置，實(shí)際上能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公墓土地的最好利用，從取消基準(zhǔn)到合理利用為基準(zhǔn)，這是一個(gè)；第二，可以通過(guò)國(guó)家劃撥方式，不采用出讓方式，途徑正當(dāng)，法律依據(jù)充足的去實(shí)現(xiàn)殯葬土地最大價(jià)值。現(xiàn)在還有一部分，如果真的是用70年的使用權(quán)從國(guó)家那里出讓獲得的話，土地出讓金很貴，但墓穴不像房地產(chǎn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)周期有長(zhǎng)有短，會(huì)賣出去，但墓穴有時(shí)不可能賣出去，要提供死亡證明，殯葬拿下來(lái)之后，有一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程逐步進(jìn)行銷售，回收資金，這個(gè)過(guò)程很漫長(zhǎng)，如果還是用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地利用方式，跟殯葬用地完全不相匹配。將殯葬用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃之后，實(shí)現(xiàn)對(duì)殯葬用地的科學(xué)有效的管理，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，利用劃撥我覺(jué)得更合適，這有利于降低公墓價(jià)格，當(dāng)然有些不見(jiàn)得是土地創(chuàng)新，比如林地，林地是通過(guò)什么方法來(lái)做？不改變林地的表面狀況而是通過(guò)空間的方式進(jìn)行，還有是集體用地，集體用地因?yàn)闆](méi)有國(guó)家征收途徑，本來(lái)農(nóng)村允許建造公益性墓地，為本村提供，但基本上這樣的墓地一部分提供給農(nóng)民，另一方面向城市出售的，價(jià)格比經(jīng)營(yíng)性墓地便宜不少，吸引了不少人去購(gòu)。
第五，殯葬是否存在暴利？從整個(gè)殯葬行業(yè)的三個(gè)不同環(huán)節(jié)來(lái)看，首先是遺體處理環(huán)節(jié)，也就是殯儀館領(lǐng)域，目前由于政府管制有力，各地對(duì)這塊通常都是財(cái)政補(bǔ)貼，政府指定下的價(jià)格，進(jìn)行價(jià)格限制，綜合調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，黑龍江、貴州、上海三個(gè)地方的價(jià)格在第一環(huán)節(jié)不存在暴利問(wèn)題，甚至在火化環(huán)節(jié)存在虧損，有政府補(bǔ)貼才可以，另外從調(diào)研反映情況來(lái)看，有些成本不太正常，有些非正常死亡遺體的寄存，各個(gè)殯儀館都有，比如交通事故、不明之死，放在那里，也沒(méi)人認(rèn)領(lǐng)，殯儀館也不敢火化，每天的冷藏費(fèi)用挺高。
總體而言，在殯儀館和火葬環(huán)節(jié)里，由于存在政府的指導(dǎo)價(jià)格和指定價(jià)格問(wèn)題，所以并不存在暴利問(wèn)題，其次從殯葬用品、殯儀服務(wù)中介和殯儀宴席，從市場(chǎng)化更加占主流的環(huán)節(jié)來(lái)看，由于殯葬消費(fèi)具有非理性、快速性、剛性的特點(diǎn)，使得不法商家會(huì)利用政府監(jiān)管不足，商家信息不對(duì)稱，以次充好，虛抬價(jià)格，使得殯葬用品、殯儀服務(wù)中介、殯儀宴席存在暴利。
第三個(gè)環(huán)節(jié)，主要是公墓用地埋葬方式，國(guó)家一方面限制公墓用地土地，導(dǎo)致公墓用地非常稀缺，另一方面由于非正式的渠道，使得有些人沒(méi)有成本也能拿到公墓用地，國(guó)家所有的土地價(jià)值根本沒(méi)有在成本里體現(xiàn)出來(lái)，一般來(lái)說(shuō)土地價(jià)格占總價(jià)格的一成左右，當(dāng)發(fā)生死墓危機(jī)時(shí)，已經(jīng)提前賺取土地利潤(rùn)，公墓的超高價(jià)格的經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)抽身而退了，政府繼續(xù)來(lái)投入又會(huì)造成很大的財(cái)政壓力。在公墓環(huán)節(jié)上，一方面公墓價(jià)格的確是超高的，尤其是在當(dāng)?shù)厮诘亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯失衡地，另一方面我們會(huì)發(fā)現(xiàn)整個(gè)公墓在成本上是低廉的。再一個(gè)是國(guó)家對(duì)公墓用地的嚴(yán)格限制，現(xiàn)實(shí)中不少人如果通過(guò)其它手段拿到用地的話，該領(lǐng)域的超額利潤(rùn)沒(méi)有辦法通過(guò)公墓方式去分享，綜合這幾個(gè)方面的原因，公墓這個(gè)環(huán)節(jié)不僅是暴利，而且是無(wú)社會(huì)價(jià)值的純私人化暴利環(huán)節(jié)。
目前放在行政法規(guī)的層面上，還是效力等級(jí)規(guī)制，因?yàn)闅浽峁ぷ鲿?huì)涉及到很多根本問(wèn)題，比如土地問(wèn)題、行政許可、行政處罰等問(wèn)題，如果規(guī)制殯葬自身的文件只是剛才講的那些文件處于同樣等級(jí)的行政法規(guī)，那么在協(xié)調(diào)這些法規(guī)上，將是一項(xiàng)成本非常浩大、處事比較復(fù)雜的工作，而且行政法規(guī)更新速度比較快，殯葬領(lǐng)域的工作所涉及的殯儀館等都是長(zhǎng)期性的設(shè)施，如果涉及這些規(guī)定，配合其它行政法規(guī)協(xié)調(diào)變化，顯然不利于殯葬的長(zhǎng)期確定。其次，從比較法的視角來(lái)看，很多國(guó)家都是通過(guò)法律的方式來(lái)固定一些殯葬管理的具體規(guī)則。第三，殯葬涉及到每個(gè)人人格、名聲權(quán)利基本領(lǐng)域，應(yīng)該以法律形式強(qiáng)調(diào)上升到憲法人格權(quán)利的高度，從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，關(guān)于人的生命權(quán)利方面有很多法律，對(duì)人的死亡以及入葬，人格意義依然存在，所以將殯葬上升到法律層面也是對(duì)人權(quán)的一個(gè)更好保護(hù)。
其實(shí)殯葬處于社會(huì)邊緣地帶，與每個(gè)人相關(guān)。有人說(shuō)過(guò)生命中所有事件都是概率問(wèn)題，除了死亡。殯葬立法要考慮文化、傳統(tǒng)、倫理、習(xí)慣等諸多因素，在殯葬每個(gè)條款的擬定上都要綜合考慮，而不光是一種價(jià)值取向的問(wèn)題。殯葬行業(yè)是社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)，但并非需要政府全包承攬或者強(qiáng)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)非營(yíng)利性問(wèn)題，在外國(guó)機(jī)構(gòu)營(yíng)利和非營(yíng)利上并非一刀切，都是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，政府相關(guān)的支持有不同政策，同時(shí)身份向公眾公示，在這些領(lǐng)域里，他們可能各得其所，大量設(shè)施還是以非營(yíng)利方法進(jìn)行，但對(duì)有特殊需要的死者家屬，他們可能也會(huì)選擇一些營(yíng)利性的方式，殯葬中介服務(wù)機(jī)構(gòu)這塊其實(shí)是營(yíng)利性的，所以我們不能說(shuō)，以簡(jiǎn)單的營(yíng)利和非營(yíng)利做這樣的區(qū)分，現(xiàn)行的殯葬條例無(wú)法承擔(dān)此任，所以管理體制問(wèn)題一定要提到層面上，現(xiàn)在殯葬行業(yè)管理體制帶有非常濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而且政事不分特別明顯，基本上是七塊牌子一套人馬，政府在這里面是仲裁者、規(guī)則制定者又是運(yùn)動(dòng)員。
第二個(gè)是規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，從死亡到最后墓葬，從每個(gè)環(huán)節(jié)所參與的主體資格，我們都定位服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的行為規(guī)范要有，我們現(xiàn)在缺乏這方面的行為規(guī)范。
第三是普通公眾的行為問(wèn)題，這需要一定的引導(dǎo)。殯葬領(lǐng)域事關(guān)人的情感、文化傳統(tǒng)倫理等，很多時(shí)候行為都處于非理性的行為，非理性的選擇，我們是不是應(yīng)該有一定的規(guī)范來(lái)指引，這也是需要的。
整體而言，目前立法無(wú)論是效力等級(jí)、框架、乃至具體的規(guī)則、規(guī)范已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，無(wú)法及時(shí)提供秩序需要。
