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規(guī)則制度
建議立法完善我國殯葬法規(guī)
發(fā)布日期:2020-04-20 10:01:23 點擊:302次
風水壩公墓 生老病死是人類的自然規(guī)律，殯葬與每個人息息相關。殯葬行業(yè)一直處于風口浪尖，從2003年起連續(xù)13年被各大媒體列入了“中國十大暴利行業(yè)”名單，人們對現(xiàn)有殯葬制度怨聲載道。建立科學有效的殯葬制度，是維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾基本權益的根本途徑。近年來，我國政府把殯葬制度立法作為服務型政府的一個重要議事日程。目前，殯葬制度立法遠遠滯后于殯葬改革的實踐，不能很好地指導和推動殯葬制度改革的快速發(fā)展。筆者試圖對我國殯葬制度立法的現(xiàn)狀和所存在的問題進行較為深入的剖析，借鑒西方主要國家殯葬立法經驗，提出完善我國殯葬法規(guī)的立法建議。
一、殯葬法制體系不斷完善
1985年2月，國務院發(fā)布了《關于殯葬管理的暫行規(guī)定》。這是新中國建國后第一個全國性的殯葬行政法規(guī)，標志著我國殯葬改革由倡導階段初步進入到法制階段。1992年8月25日，民政部實施了《公墓管理暫行辦法》（民事發(fā)〔1992〕24號）。1997年7月，《殯葬管理條例》的頒布實施，標志著我國殯葬管理進入了制度化、法制化和規(guī)范化階段?！稓浽峁芾項l例》確立起了殯葬行業(yè)的基本制度，包括殯葬立法的宗旨、殯葬管理的方針、火葬區(qū)非火葬區(qū)劃分的原則、殯葬行政管理體制、殯葬設施管理、遺體處理、喪事活動管理、殯葬設備、殯葬用品管理及罰則等。
根據《殯葬管理條例》的精神，全國有29個省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)出臺了地方性《殯葬管理條例》或《殯葬管理辦法》[①]，同時配套了相關政策。以湖南省為例：2002年3月，《湖南省實施〈殯葬管理條例〉辦法》頒布并于當年5月1日實施。湖南省民政廳作為殯葬管理的職能部門，也制定下發(fā)了《湖南省殯葬事業(yè)單位管理辦法》等多個規(guī)范性文件。這些法規(guī)文件的出臺，為推進殯葬改革工作發(fā)揮了積極作用。
我國已經初步建立了比較完整的殯葬法規(guī)體系，殯葬管理步入了有法可依的法制化軌道。
二、殯葬法制建設進展緩慢
長期以來，中國的殯葬立法一直圍繞著一個理念：殯葬改革。1985年國務院發(fā)布《關于殯葬管理的暫行規(guī)定》，這是我國殯葬業(yè)第一個全國性的行政規(guī)章。出臺之后，出現(xiàn)很多問題，如亂建公墓、亂埋亂葬，喪事大操大辦，殯葬用品市場混亂，質量無法控制。針對上述問題，國務院于1997年又通過了《殯葬管理條例》。這個條例和之前的暫行規(guī)定相比有一定進步，但頒布實施19年來，隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展和殯葬改革的深入推進，殯葬管理方面的問題和矛盾日益凸現(xiàn)。同時，由于《殯葬管理條例》層次低，沒有上升到法律的高度，罰則剛度不足，強制處罰規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范的執(zhí)法程序和法律文書，致使管理無章可循；缺乏強有力的強制手段，根本無法有效推進新形勢下的殯改工作。[②]
由于《條例》的剛性不足，各職能部門的職責不清，一直以來，殯改工作只是民政部門在唱獨角戲，相關職能部門參與的積極性不高，合力沒有形成。具體體現(xiàn)在：
一是對殯葬立法目的存在曲解?！稓浽峁芾項l例》第1條規(guī)定“為了加強殯葬管理，推進殯葬改革，制定本條例。”其缺陷在于未能將保護當事人合法權益和規(guī)范殯葬活動涵蓋在內。殯葬工作作為政府的一種基本的公共服務，為民眾提供便利。殯葬工作以推行火葬為目標，在指導思想上與其自身的工作性質相左，造成在實際工作中片面強調火化率，而忽視殯葬工作的社會效果。
二是殯葬設施沒有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃中。隨著城市化進程的加快，人口的迅速膨脹，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設中未跟據城市人口規(guī)模對殯葬設施進行合理規(guī)劃和布局，為群眾辦理喪事帶來了諸多不便。
三是其他問題遺體管理和死亡證明制度過于簡化，公墓管理也缺乏清晰思路，僅是通過城鄉(xiāng)來區(qū)分的。對殯葬業(yè)從業(yè)資格、殯葬業(yè)具體經營方式、社會資本參與領域、違規(guī)違法罰則、殯葬改革具體工作方式、殯葬業(yè)的監(jiān)管方式和手段等都需要進行調整和補充。特殊人群的殯葬問題沒有顧及，也未規(guī)定突發(fā)事件的應急機制。對殯葬行業(yè)自律以及殯葬協(xié)會方面也缺乏規(guī)定。
三是取消強制執(zhí)行權，造成殯葬改革走回頭路。2012年1月1日行政強制法頒布實施后，2012年11月16日新修訂的《殯葬管理條例》刪除了第20條“違規(guī)土葬可強制執(zhí)行”相關規(guī)定，將違規(guī)土葬可強制執(zhí)行規(guī)定被刪除，規(guī)定民政部門責令限期改正?！稐l例》取消了民政部門對違法殯葬行為強制執(zhí)行的規(guī)定，民政部門無強制執(zhí)行權，只能由喪戶自行整改或由民政部門申請當?shù)厝嗣穹ㄔ簭娭茍?zhí)行。而相關職能部門有職責不愿管，基層對殯葬違規(guī)行為出現(xiàn)了不敢管、不愿管、不會管的問題。由于殯葬法規(guī)的具體操作性不強，若操作不當，容易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。如我市津市、安鄉(xiāng)等地均發(fā)生過民政局長、執(zhí)法人員因殯葬執(zhí)法被喪戶圍攻事件。
三、西方主要國家殯葬立法特點及對我國殯葬立法的啟示
1、西方主要國家殯葬立法特點
美國的殯葬業(yè)特別發(fā)達，成立了聯(lián)邦殯葬管理委員會，通過制定殯葬法規(guī)，指導全國的殯葬管理工作，并成立了20多個全國性殯葬社團組織進行行業(yè)管理。一是注重于立法。殯葬立法雖然沒有以專門的單項法律形式出現(xiàn)，但作為聯(lián)邦立法和州立法的一個重要組成部分，在行政法典、健康衛(wèi)生法典等綜合性法典中都有體現(xiàn)，基本屬于行政法的范疇。包括行政審批許可、監(jiān)督檢查、違法處罰、殯葬合同、風險保證基金、金融信托、聽證程序和申訴程序等方面的內容。雖然散見于各法律規(guī)章中，但內容豐富，門類綜合，制度完備，操作性強。這些制度主要包括殯葬服務經營許可、殯葬行業(yè)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格、生前預約殯葬服務合同、殯葬服務基金、違法行為處罰以及殯葬服務設施建設標準等。[③]二是強調政府監(jiān)管。在殯葬法規(guī)中確立了全方位、全過程的“事先許可”制度，即要求無論是一具遺體在成為合格的殯葬對象之前，一個人在從事殯葬工作之前，還是經營者在提供殯葬服務之前，都需要事先取得有關認定和許可。這不僅能有效防范各種道德和社會風險，而且能保證殯葬服務保持較高的專業(yè)水準。
日本是亞洲最早普遍實行火葬的國家，也是首先提倡不保留骨灰的國家?；鸹蕿?9.4%，骨灰采取回歸自然的方式處理，殯儀館、火葬場和公墓各自單獨設置，殯儀館和公墓均由私人興辦，火葬場由國家開辦。現(xiàn)有火葬場所7388家，11550個骨灰存放處，喪事由殯儀館承辦，政府首長管理。[④]殯葬立法較早，1884年即制定了有關墓地以及埋葬的管制規(guī)定?，F(xiàn)行的殯葬法律是1948年6月1日實施的《有關墳墓、埋葬的法律》，這部法規(guī)歷經十幾次修訂，最近一次修訂是1999年。與其相配套的法規(guī)是1948年衛(wèi)生環(huán)境省法令第24號《有關墳墓、埋葬的法律實施細則》，1999年進行了最近一次修訂?！队嘘P墳墓、埋葬的法律》首先闡明其立法目的是為了使墓地、骨灰存放處以及火葬場的管理以及殯葬活動能夠符合國民對宗教的感情需要，并且從公共衛(wèi)生以及其它的公共福利考慮，也能夠使殯葬活動有序進行。其次規(guī)定了殯葬管理的基本原則：死者死亡24小時以內禁止埋葬或者火葬；禁止在墓地以外進行埋葬或者在火葬場以外進行火葬；墓地管理者如果沒有收到埋葬、改葬或者火葬許可證，不得允許進行尸體或者骨灰埋葬；當沒有人對尸體進行埋葬或者火化負責，或者無法判明誰應該對此負責的情況，死亡發(fā)生地的市、街道、村長必須負責對尸體進行埋葬、火葬或者改葬處理等。
英國火化率在70%以上，骨灰采取紀念性花園來處理，火葬場所有200多家，喪事由專業(yè)公司來承辦，市、鎮(zhèn)政府依據《火葬法案》管理。[⑤]通過建立殯葬法律體系，規(guī)范殯葬行為。英國1902年頒布了《土葬和火葬法》，其中規(guī)定由地方政府提供土葬設施，是一部適應英國具有濃厚宗教性或半宗教性國情的殯葬法律。
2、對我國殯葬立法的啟示
由于中西方殯葬文化的不同，造成中西方殯葬制度有很大的差異。殯葬立法要遵循人們的殯葬心理、風俗習慣和文化傳統(tǒng)等情況，不能照搬西方的模式，但西方的殯葬立法對我國有很大的借鑒意義。美國殯葬管理法制化、殯葬服務市場化等方面的程度和水平都很高。日本對殯葬事務的管理相當嚴格, 墓地等殯葬設施管理者的經營權利受到較大限制, 法律將其定位為純粹服務提供者的角色。英國殯葬文化深厚，堅持殯葬“以人為本”的理念，堅持政府主管不可替代，市場服務不可動搖，通過建立殯葬法律體系來規(guī)范殯葬行為，殯葬設施融入了文化元素，做到了現(xiàn)代化與傳統(tǒng)緊密相結合。
西方國家殯葬管理一般是政府立法，公墓和火葬場由政府統(tǒng)一管理，由有誠信的少數(shù)公司具體運作，政府再派人督查。殯儀館和殯葬制品由殯葬行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一規(guī)范管理。審視我國殯葬業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀, 我國的殯葬業(yè)在國家的保護下發(fā)展了60年。隨著市場經濟的發(fā)展，殯葬業(yè)出現(xiàn)了非法占地、擅建公墓、炒賣墓穴、壟斷經營、破壞生態(tài)環(huán)境等諸多問題，為了維護公共秩序和社會安全，各界要求國家立法的呼聲很高。鑒于此，為適應形勢的發(fā)展和殯葬管理的需要，亟需對殯葬重新進行立法來進行殯葬管理制度的改革，以盡快建立與社會主義市場經濟相適應的殯葬管理體制和運行機制，做到“有法可依”。自2004年起，民政部配合國務院法制辦修訂《殯葬管理條例》，2007年5月14日公布了征求意見稿，對殯葬制度重新予以了規(guī)定。2006年至2009年，其一直被列入國務院一檔立法計劃。2010年，退為二檔立法計劃。由于反對聲音很多，修訂工作一度被擱淺。2012年雖然重新頒布了《殯葬管理條例》，僅僅刪除了民政部門對違法殯葬行為強制執(zhí)行的規(guī)定，其他的只字未改。今年民政部又重啟修訂工作，但修訂工作進展十分緩慢。
參照美國、日本和英國在殯葬業(yè)的先進經驗，再結合我國的國情, 得出了以下三點啟示：
一是重視殯葬立法。美國、日本、英國都設立了專門的殯葬法律來規(guī)范殯葬事業(yè)，根據殯葬的行業(yè)特點設定了具體的法律權利，通過國家強制力有效地保障殯葬行業(yè)規(guī)范。目前，我國作為十三億人口的大國尚未出臺專門的《殯葬法》，目前僅有一部《殯葬管理條例》來指導殯葬改革，已不適應社會發(fā)展的需要，需要盡快建立與社會主義市場經濟相適應的殯葬管理體制和運行機制，對殯葬業(yè)從業(yè)資格、殯葬業(yè)具體經營方式、社會資本參與領域、違規(guī)違法罰則、殯葬改革具體工作方式、殯葬業(yè)的監(jiān)管方式和手段等進行設定，做到“有法可依”。
二是實行人本主義。在美國，由于地廣人稀，采取火葬或者土葬，由國民自己自由選擇，政府不進行干預。在日本，特別重視火葬的環(huán)境問題，采用高科技的環(huán)?；鸹O備，既節(jié)能又減少環(huán)境污染，讓活著人的生活環(huán)境變得更好。在英國，長期堅持對其國民進行厚養(yǎng)薄死的生死觀教育，殯葬服務細致周到，實行尸不入土，灰不進室，營造了一個有益于人類生存的良好環(huán)境。美國、日本、英國都建立了相對關完善的殯葬救助保障機制，將喪葬納入了社會保障體系，讓居民“死得起”、“葬得起”。
三是加強政府監(jiān)管。美國和日本對于殯葬服務的管理都極其嚴格,尤其是對殯葬服務準入制度以及執(zhí)業(yè)人員的資格做了詳盡的規(guī)定。在美國，國家對土葬和火葬沒有做出限制, 公民可以按照死者意愿選擇火葬或土葬, 骨灰基本上都到公墓進行了安葬，人們的殯葬活動具體通過聯(lián)邦殯葬管理委員會、各州、縣及20多個全國性殯葬社團進行管理。在日本,設立墓地等要經過政府審批, 但政府不參與經營。在英國，政府對殯葬業(yè)不設專門的管理機構，不直接干預殯葬活動，“小政府，大服務”的思想十分明確，殯葬活動完全由企業(yè)和殯葬學會自行管理。
表4.1 美國、日本、英國、中國殯葬制度對比情況統(tǒng)計表[⑥]
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四、完善我國殯葬法規(guī)體系
健全的殯葬法規(guī)體系，是推進殯葬事業(yè)健康有序發(fā)展的基本保障。殯葬立法應樹立“以人為本”的立法理念，即一切從實際出發(fā)，充分考慮群眾意愿和社會效果。
（一）將《殯葬管理條例》升格為《殯葬法》
一是我國殯葬管理的現(xiàn)實需要。在國外，殯葬管理一般是政府立法，公墓和火葬場由政府統(tǒng)一管理，由有誠信的少數(shù)公司具體運作，政府再派人督查。殯儀館和殯葬制品由殯葬行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一規(guī)范管理。我國是一個擁有13億人口的大國，目前僅有一部《殯葬管理條例》來指導殯葬改革，已不適應社會發(fā)展的需要。對于公墓、殯儀館、火葬場等殯儀場所如何建設和管理更是沒有一部專門的法規(guī)來進行規(guī)范。二是殯葬立法的需要。我國殯葬立法的宗旨就是要盡快建立與社會主義市場經濟相適應的殯葬管理體制和運行機制。在新的法律中，應對殯葬業(yè)從業(yè)資格、殯葬業(yè)具體經營方式、社會資本參與領域、違規(guī)違法罰則、殯葬改革具體工作方式、殯葬業(yè)的監(jiān)管方式和手段等，都要不斷調整和補充，做到“有法可依”。
（二）突出明確殯葬管理體制的問題
當前，全國有殯葬管理處（所）2000多家。但是，一些縣、市沒有成立獨立的殯葬管理所，仍實行館、所合一，實行“兩塊牌子、一套人馬”，既當運動員，又當裁判員，造成責任不清，權責不明，不利于殯葬服務與殯葬管理工作的開展。
建議《殯葬法》應明確殯葬管理體制，將館所職能劃分清楚。館所分設是殯葬管理發(fā)展趨勢，有利于集中力量搞好殯儀服務，有利于集中力量推行殯葬改革。政府部門應逐漸淡出服務領域，而注重抓好公共管理和市場監(jiān)管。
（三）采取靈活的火化政策
自上世紀50年代以來，我國實行了以推行火化為重點的殯葬改革，現(xiàn)已逐漸被全社會接受。但是，近年來，少數(shù)地方在制定“強制火化區(qū)”和“非強制火化區(qū)”時采取了“一刀切”的做法，不考慮實際情況，盲目追求火化率，并且將其作為一項重要的考核指標，造成一部分暫不需要實行火葬的山區(qū)也被強行推行火葬。社會上有不少人反對殯葬改革，認為殯葬改革違背了民意，不僅侵犯人權，浪費資源，暴利殯葬，造成社會不穩(wěn)定，與構建和諧社會相悖，應該取消強制火化，由群眾自愿選擇火化。筆者認為現(xiàn)行的火化政策已經實施了60年，不能倒退，應當繼續(xù)堅持，不能動搖，否則廣大殯葬干部職工辛苦奮斗了60年的心血將付之東流。
建議《殯葬法》應明確殯改方向，規(guī)定各地在實行火化政策時不搞“一刀切”，充分考慮群眾意愿，先城鎮(zhèn)后農村，先平湖區(qū)后丘陵區(qū)、山區(qū)，循序漸進地推行火化。在經濟發(fā)達地區(qū)可以采取強制火化，而在經濟欠發(fā)達的中西部在城鎮(zhèn)和交通便利、經濟發(fā)達的近郊村落可推行火化，而在偏遠的山區(qū)只提倡火葬，改革土葬?！?/div>
（四）突出明確殯葬管理部門職責的問題[⑦]
殯葬管理工作是一項社會系統(tǒng)工程，涉及到民政、公安等10多個部門，但在殯葬管理中，多數(shù)地方仍是民政一家孤軍奮戰(zhàn)，致使殯葬管理難以有效推進，殯葬管理效果不佳。在殯葬管理中，民政部門是有責無權，想管又管不好、管不了，心有余而力不足；公安、國土、林業(yè)等其它職能部門有管理職能，但他們又不愿意管，殯葬管理難以形成合力。
建議《殯葬法》應明確政府各相關職能部門的職責，將職責以法律法規(guī)的形式予以明確。民政部門應積極做好殯改工作的組織、協(xié)調、督導工作，及時發(fā)現(xiàn)并處理殯葬違規(guī)事件；應定期通報殯葬改革工作情況，切實當好黨委、政府的參謀和助手。公安部門應對阻礙殯葬執(zhí)法、尋釁滋事、毆打執(zhí)法人員的有關事件，實行嚴格整治，為殯葬改革保駕護航。工商部門應加強對殯葬用品生產和銷售的執(zhí)法檢查，實行殯葬用品生產和銷售年檢制度，對不符合規(guī)定的要及時改正，對倒賣炒賣、傳銷或變相傳銷墓穴和骨灰存放格位的要嚴厲打擊。城管部門應對在城區(qū)主干道路違規(guī)搭建的靈堂、靈棚進行拆除，制止占道進行殯儀活動等違規(guī)行為，應對在城區(qū)沿途拋撒紙錢影響市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生的當事人進行查處。國土部門應對公益性公墓、經營性公墓用地依法審批，對亂建公益性公墓和經營性公墓的應依法查處。交通部門應對非法進行殯儀活動的運營車輛進行勸阻、處理。衛(wèi)生部門應與殯葬管理部門緊密聯(lián)系，加強醫(yī)院太平間的管理，及時通知殯葬部門接運遺體。紀檢、監(jiān)察部門應嚴肅查處違反殯葬法規(guī)的黨員、干部和單位。文化部門應對參與殯儀活動的演出團體進行登記和發(fā)證，禁止非法演出；應加強對殯葬活動中演藝人員的管理。林業(yè)部門應對亂埋亂葬、占用林地和破壞森林資源的行為予以處罰；配合有關部門對強制火化區(qū)內的棺木加工點進行查處，對成品棺木予以收繳并銷毀。財政部門應建立社會弱勢群體喪葬補助專項資金保障制度，并列入財政預算。物價部門應對殯葬服務單位的收費項目和標準進行審核批復或備案；對違反殯葬服務收費標準和亂收費的行為進行處罰。人事部門應憑火化證明審核國家機關事業(yè)單位工作人員、離退休人先死亡之后喪葬補助、撫恤費標準。勞動保障部門應憑火化證明審核發(fā)放進入社保人員死亡后的喪葬補助費用?！?/div>
（五）突出殯葬執(zhí)法的主體和地位的問題
建議《殯葬法》中增加“民政部門要設立專門的殯葬管理機構，負責本行政區(qū)域內的殯葬行政管理事務”；規(guī)定各級人民政府要建立殯葬執(zhí)法隊伍，明確殯葬執(zhí)法隊伍的執(zhí)法權，使殯葬執(zhí)法做到有法可依。
殯葬依法行政要求執(zhí)法人員必須是國家公務人員。目前，各地殯葬執(zhí)法是由殯葬管理處（所）執(zhí)行，由于多數(shù)殯葬管理處（所）屬于事業(yè)單位，執(zhí)法人員不具備國家公務人員身份，因此，殯葬執(zhí)法的主體不符合法律規(guī)定?，F(xiàn)行的殯葬管理法規(guī)缺乏對殯葬執(zhí)法機構的規(guī)定，沒有賦予殯葬執(zhí)法隊伍明確的執(zhí)法權限，基層很難推進殯葬改革。
（六）突出生態(tài)殯葬的問題
建議《殯葬法》應明確：提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的樹葬、花葬、草坪葬等生態(tài)殯葬方式處理骨灰。
中國受幾千年封建思想的影響，舊的殯葬習俗在人們頭腦中根深蒂固。過去單純注重提高火化率的傾向并沒有有效遏止死人與活人爭地的矛盾，無論是經濟發(fā)達地區(qū)還是經濟發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)，都要積極引導群眾移風易俗，摒棄殯葬陳規(guī)陋習，提倡海葬、樹葬、花葬、草坪葬等少占地或不占地的生態(tài)殯葬方式，實現(xiàn)從保留骨灰到不保留骨灰的轉變，即第二次殯葬改革。
（七）突出少數(shù)民族和宗教殯葬
建議《殯葬法》應規(guī)定：火葬區(qū)的公民死亡后，除回、維吾爾、哈薩克、柯爾克孜、烏孜別克、塔吉克、塔塔爾、撒拉、東鄉(xiāng)和保安等10個少數(shù)民族的土葬習俗應尊重外，其他的應當全部火化。自愿改革喪葬習俗的，任何組織或者個人不得干涉。”
為做好少數(shù)民族群眾的喪葬工作，民政部、國家民委、衛(wèi)生部《關于國務院〈殯葬管理條例〉中尊重少數(shù)民族的喪葬習俗規(guī)定的解釋》（民事發(fā)〔1999〕17號）規(guī)定：“在火葬區(qū)，對回、維吾爾、哈薩克、柯爾克孜、烏孜別克、塔吉克、塔塔爾、撒拉、東鄉(xiāng)和保安等10個少數(shù)民族的土葬習俗應尊重，不要強迫他們實行火葬”。漢族群眾無論是否信教，都未改變其漢族的民族成份。因此，在火葬區(qū)，除10個少數(shù)民族公民死亡后可以土葬外，其他公民（含信仰宗教的漢族）死亡后，都應當實行火化。
（八）突出惠民殯葬問題
建議《殯葬法》規(guī)定：帶火化設施的殯儀館、火葬場應由縣級以上地方人民政府投資設立并保障其履行公共服務職能。遺體接運、冷藏、火化服務由殯儀館、火葬場等火化機構提供。火化費、遺體接運費、遺體冷藏費和骨灰寄存費等基本殯葬費用由各級政府財政埋單。禁止由社會資本投資興建。”
火化是政府推行的，政府應當為火化提供基本設施，殯儀館應當作為政府投資設立的全額撥款的事業(yè)單位，殯儀館不能以贏利為目標，社會力量不應當介入殯儀館。興建殯儀館是政府義不容辭的職責。殯葬管理作為政府的一項公共社會管理職能，本身就具有公益性，與火化有關的基本殯葬服務費用就應當由政府埋單。況且，全國很多地區(qū)都已出臺了相關的惠民政策，實行基本殯葬費用由政府埋單。
（九）突出公墓使用期限的問題
建議《殯葬法》應明確規(guī)定：除了具有歷史、科學、文化意義和傳統(tǒng)教育意義的墓地外，其他的墓穴均納入循環(huán)使用的范圍。同時，明確墓穴購買者只有墓穴土地使用權，而沒有所有權。購買墓穴的價格只包括成本費及20年墓地使用費，而不含永久墓地使用費。若繼續(xù)使用，應續(xù)交墓地使用費，以20年為一個期限，并統(tǒng)一收費標準。墓地使用費包括對墓地的維護、衛(wèi)生和綠化美化等費用。
《殯葬管理條例》第11條規(guī)定：“嚴格限制公墓墓穴占地面積和使用年限。按照規(guī)劃允許土葬或者允許埋葬骨灰的，埋葬遺體或者埋葬骨灰的墓穴占地面積和使用年限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照節(jié)約土地、不占耕地的原則規(guī)定。”《湖南省實施<殯葬管理條例>辦法》第21條規(guī)定：“墓穴的使用時間為20年。逾期繼續(xù)使用的，應當重新辦理使用手續(xù)；逾期未辦理手續(xù)的，作無主墓穴處理。”《公墓管理暫行辦法》第16條規(guī)定：“經營性公墓的墓穴管理費一次性收取最長不得超過20年。”由于相關政策法規(guī)可操作性不強，導致人們對墓穴的所有權及使用年限存在很大誤解，主要表現(xiàn)在：一是所有權和使用權的問題上存在誤區(qū)。人們誤認為購買墓穴的價格包含了成本費、使用費及配套設施費，就等于購買了墓穴的所有權和永久使用權。因此對續(xù)交墓地使用費有極大的抗拒心理。其實，人們購買墓穴實際上只購買了公墓的20年的使用權，并沒有購買墓穴的土地所有權（即擁有產權），購買人應及時主動地交納墓地使用費。但實際操作中，執(zhí)行20年使用期的規(guī)定難以落實。據了解，很多人在經營性公墓購買的墓穴最早的已超過了20年，由于不少逝者親屬地址或電話都已變更，根本無法聯(lián)系上，即算聯(lián)系了當事人，有的家屬也拒絕交納墓地使用費。二是使用年限的問題。全國各地規(guī)定公墓使用權年限沒有統(tǒng)一，大部分的公墓使用權還都在20年以上,其中山東20年，江蘇30年，河南50年，上海70年等等。就湖南而言，法規(guī)只規(guī)定了20年的使用權限，20年使用權過后怎么辦無具體規(guī)定。在實際操作中，各地公墓與購買人均簽訂了購墓合同，約定墓地使用權限為20年，20年到期以后，雙方簽訂協(xié)議，根據協(xié)議規(guī)定來收取墓地使用費，但收費標準不一，價格相差懸殊，容易造成混亂。
（十）突出對違規(guī)土葬處罰的問題
由于現(xiàn)行《殯葬管理條例》沒有規(guī)定對違規(guī)土葬遺體如何進行處理，導致違規(guī)土葬遺體難以處理，殯葬改革難以落實到位。
（十一）突出火化的問題
死亡登記事實行為的確認主體是行政機關或醫(yī)療機構。死亡登記證明作為一種證明文件，它體現(xiàn)了國家對自然人死亡的認可和對社會的公示，具備法律效力。對實行火化的遺體的死亡登記證明，應由公安及相關醫(yī)療機構出具，死者單位或社區(qū)、村（居）民委員會作為行政相對人無權出具確認公民已死建議《殯葬法》規(guī)定：公民在醫(yī)療機構死亡的，由醫(yī)療機構出具死亡證明。在醫(yī)療機構外死亡的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或者或者村（社區(qū)）醫(yī)療衛(wèi)生機構的醫(yī)務人員現(xiàn)場查驗確認后，出具死亡證明。非正常死亡的，由公安機關出具死亡證明。
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